【划重点】高速公路路政管理中赔补偿费相关问题辨析
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高速公路路政管理中赔补偿费相关问题辨析
范金国
根据《中华人民共和国公路法》第85条第2款的规定，高速公路管理机构对高速公路路产损失赔补偿案件的调查处理，是法律赋予高速公路管理机构的职责。高速公路路政管理机构作为高速公路管理机构中行使路政管理职责的具体执行机构，通过对造成路产损失的案件进行立案、调查和处理（包括对赔补偿费的收取），也正是对高速公路经营者、管理者的权益的维护，同时其科学的勘验调查行为，也是对高速公路使用者合法权益的维护。
现实中，路产损失赔补偿案件是高速公路路政管理机构办理的案件的主要组成部分，几乎占所有案件80%以上。但是，由于对高速公路路产损失赔补偿费的相关问题认识不清，导致高速公路路产损失赔补偿案件中出现系列问题，影响了高速公路路政管理地位和交通行政执法的权威。
在造成高速公路损害后收取的高速公路路产损失赔补偿费的性质上，当前存在两种不同的观点。
第一种观点是：收取的赔补偿费只能定位于民事赔偿或补偿。理由是：《中华人民共和国公路法》第85条明确规定，对公路造成损害的，应当依法承担民事责任。民事责任的承担方式有很多种，如赔礼道歉、恢复原状、返还财物、赔偿损失等等。对造成公路损害的责任人所应承担的民事责任，与《中华人民共和国民法通则》第117条第2款“损坏国家的、集体的财产或者他人的财产的，应当恢复原状或者折价赔偿”的规定是一致的。只有将路产损失赔补偿费定位于民事赔偿补偿，才能保证该费用实际用于弥补对公路路产损害的修复。虽然原交通部发布的两个部门规章（《路政管理规定》及《超限运输车辆行驶公路管理规定》）都规定了收费标准，且该收费标准由省级交通主管部门会同同级财政和物价部门制定，但是该收费标准应当只是为了便利索赔，使路产损失索赔有一个参照，而不是绝对的只能按该收费标准来执行。事实上，对公路路产的损失，如果诉诸法律，其损失的认定只能通过司法行政机关许可的司法鉴定机构进行鉴定或评估等进行确认，该收费标准也确仅是个参考。
第二种观点认为：收取的路产损失赔补偿费应当是行政事业性收费。
理由是：公路的所有权属于国家，公路管理机构收取的路产赔补偿费是代表国家进行收取的，应当具有强制执行力。如果是民事收费，公路管理机构和违法性对人之间只是平等关系，不能体现路政执法的行政管理地位。因此，应当由省级交通、物价和财政主管部门制定收费标准。个别省甚至直接明确该费用为行政事业性收费。如湖北省财政厅、湖北省物价局2002年10月24日下发了《关于设立全省交通系统公路、桥梁路产赔偿费行政事业性收费项目的函》（鄂财综复字[2004]442号），该函明确规定：公路、桥梁路产赔偿费为行政事业性收费，其收费主体为各级人民政府交通主管部门。因此，在收取费用的途径上，认为应当按照行政事业性收费程序进行，如果当事人拒绝缴纳，可以由公路管理机构直接申请人民法院强制执行。
笔者认为：相对人损害公路，路产损失赔偿是一种民事侵权行为，其赔偿损失是基于其损害路产的行为侵害了公路管理者的所有权或公路经营者的经营权产生的，公路经营者、管理者在公路受到损害时，有权要求侵权人恢复原状或者赔偿损失，这种基于公路这一“物”的物权受到损害的侵权责任，应适用民事程序，所以《中华人民共和国公路法》第85条第1款规定应当承担民事责任。根据《民法通则》的规定，民事责任包含赔礼道歉、停止侵害、恢复原状、赔偿损失等。因此，对公路路产损失收取的赔（补）偿费的性质是承担民事责任的一种方式。
现实中，公共设施（公路）所发生的赔偿责任包括他人对公共设施的损害和公共设施对他人造成的损害适用的均是民事程序，民法通则和最高人民法院关于人身损害赔偿的司法解释及大量的涉路判例充分说明了这一点。路产损失赔偿在路政管理机构按程序进行索赔无果的情形下，只能通过民事诉讼的方式解决，公路管理机构制作送达的《赔补偿通知书》并不具有强制执行力，申请人民法院强制执行，人民法院不会受理，而是会告知另行提起民事诉讼来解决。
湖北省财政厅、湖北省物价局文件虽然规定路产损失赔偿费是行政事业性收费，但是，《中华人民共和国行政诉讼法》第52条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。第53条规定，人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。显然，作为省级人民政府下属的部门下发的文件，在司法审查中，不能作为审理的依据。现实中，该文件也并不能作为路产赔补偿费用为行政事业性收费的证据。
二、关于对高速公路造成损害后收取公路赔偿费的程序问题
当前工作实践中，对高速公路造成损害后，收取公路赔偿费的程序有三种：
第一种方式：按《路政管理规定》的程序进行办理。
《路政管理规定》规定，公民、法人或者其他组织造成路产损坏的，应向公路管理机构缴纳路产损坏赔(补)偿费。该《规定》对收取公路赔补偿费的程序作出了具体的规定，这里不再赘述。
按照第一种方式处理，存在的问题是：如果当事人不履行《赔补偿通知书》上确定的缴费义务，高速公路管理机构并不能依《赔补偿通知书》这一文书上载明的“依法强制执行或申请人民法院强制执行”等告知事项去落实，“依法强制执行”事实上无法可依，“申请人民法院强制执行”事实上会遭到人民法院不予受理。
第二种方式：按民事诉讼程序进行处理。
在当事人不履行赔偿义务时，高速公路经营管理者或高速公路管理机构可及时向人民法院提起侵权民事诉讼，以使路产损失得到及时挽回。
按照第二种方式处理，存在的问题是：民事诉讼对证据要求严格；审理期限漫长（简易程序的审限也要3个月）；由于侵权车辆大多为外地过路车辆，在调查侵权人详细信息、送达相关诉讼文书、执行生效民事判决上面，成本均相对较高，诉讼成本高于路产损失价值的情况很多见，高速公路经营管理者可能就放弃了路产损失的索赔，路政管理机构的调查取证等相关行为没有从实质上保护高速公路经营管理者的合法权益，使路政管理机构的执法权威受到损害。
第三种方式：按行政处理程序进行处理。
即依据2008年12月刚修订的《中华人民共和国公路管理条例》第32条的规定，责令恢复原状或责令赔偿损失，这里，责令恢复原状和责令赔偿损失行政命令，是具体行政行为，在相对人不履行该行政命令时，可直接申请人民法院强制执行，该具体行政行为具有可执行力，人民法院应当予以受理。
按照第三种方式处理，存在的问题是：现有的赋予通过行政手段解决民事赔偿的行政法规中，规定的“责令恢复原状或责令赔偿损失”的前提是：“违反本条例规定的”。也就是说，违法行为造成路产损失的，才可以使用该行政手段。如超限车辆擅自行驶公路对公路造成损害，可以依据该条例的规定运用行政手段解决。但是，发生在高速公路上的路产损失案件，大多是因交通事故引起，相对人并未违反《中华人民共和国公路管理条例》的相关规定，对非因违法行为引起的路产损失，则不能使用该行政手段。
笔者认为，路政管理机构在处理路产损失赔补偿案件时，应当按照第一种方式规定的程序进行，如果不按此种方式进行，则路政管理行为可能会因程序不到位而被上级或其他相关部门追责，但是在该种方式不能解决赔补偿费追缴到位的情况下，应当及时通知高速公路经营管理者采取民事途径解决，同时应当为高速公路经营管理者通过民事途径解决所须相关证据及当事人信息等提供方便。在法律和行政法规没有授权公路管理机构相关行政手段来解决所有路产损失赔补偿情况下，应当通过制定或修改地方性法规，授权公路管理机构对所有路产损失赔补偿问题的“责令赔偿损失”的行政命令权，以快速解决路产损失赔偿问题。
三、高速公路赔补偿案件调查取证及结案的问题
追索公路路产损失民事诉讼案由为财产损害赔偿纠纷。我国民事诉讼实行的是“谁主张、谁举证”的制度，原告向人民法院起诉或者被告提出反诉，应当附有符合起诉条件的相应的证据材料。当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明。没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果。
作为保护路产、维护路权的高速公路路政管理机构，要正确维护好高速公路经营者、管理者和使用者的合法权益，应当客观公正调查收集路产损失赔补偿案件相关证据材料。因此，在交通事故等致使高速公路路产损害后果发生后，高速公路管理机构一定要围绕公路路产损害的后果（损失数额）、因果关系和肇事车辆作为当事人的基本情况，做好详尽的调查取证工作。要注意做当事人、证人等联系人的电话号码、联系地址等相关信息记录，便于联系当事人进行路产损失索赔。要全面调查收集车辆登记车主和驾驶员信息、保险单证信息、甚至货物托运人、运输合同等证据，方便索赔：如对车辆行驶证、驾驶员驾驶证或身份证等进行复印或者拍照后打印出来；或到公安交警部门查验、核实、调取车辆登记、交强险保险情况；到公安户籍部门核实、调取驾驶员或者个人车主的身份情况等。这些证据材料都是为通过诉讼途径进行索赔的必要证据，只有充分做好诉讼解决的准备工作，增加路产索赔能力，才能确保路产损失能得到最大限度的挽回。
如通过路政管理行政手段不能顺利处理路产索赔事宜，可按民事侵权法律关系，将承保车辆交强险的保险公司及凡在行驶公路中有过错的且过错与公路损害后果有因果关系的单位、个人，诉至人民法院，必要的时候申请人民法院对车辆或侵权人其他财物采取诉讼保全措施，也将有利于路产损失赔偿问题的解决。
在结案问题上，公路管理机构通过行政手段处理完毕，即可结案。如果使用的是责令赔偿，则可以申请人民法院强制执行，人民法院的相关文书即可作为结案凭证。如果使用的是赔补偿通知书，且相对人拒不接受处理的，则可对公路经营管理者进行书面通知，通知其采取司法途径，向侵权人提起民事诉讼的方式解决，也可予以结案。
特别要引起重视的是，高速公路路政管理机构必须全面调查收集证据，才能更好维护高速公路经营管理者的合法权益。否则，对于路产损失后果通过司法鉴定机构鉴定，其他侵权要件的证据也完全可通过公安交警部门的事故材料进行取证，那么高速公路路政管理机构的保护路产职责及其执法地位就完全可能被边缘化。
四、关于高速公路路产损失赔补偿费用的归属问题
路产损失赔补偿费用的性质，根据《公路法》的相关条款规定，其性质等同于恢复原状。如果能够恢复原状，则在理论上等同于未给公路未造成损失，则不用再交纳任何赔补偿费。因此，判断路产损失赔补偿费归谁所有，必须看是谁来负责损害的路产的修复。
对路产的修复，显然属于高速公路经营管理者的法定的养护职责中的内容。因此，无论是高速公路经营管理者直接收取赔补偿费，还是高速公路路政管理机构收取的赔补偿费，该费用应当归属高速公路经营管理者所有。
如：江苏省路政机构收取的路产损失赔补偿费，除了按省交通运输厅和高速公路经营管理者的约定，提取部分费用外，全部返还公路经营管理者。浙江省高速公路路政机构收取的路产损失赔补偿费，除财政物价相关部门扣留相关费用外，全部返还公路经营管理者，路政机构一分钱不截留。
向高速公路管理机构交纳路产损失赔补偿费，并不表示高速公路管理机构有权占有该费用。如《湖北省高速公路管理条例》规定：“任何单位和个人造成高速公路路产损坏的，应当按照省财政、价格主管部门确定的标准，向省高速公路管理机构交纳路产损坏赔补偿费”。这里，湖北省高管局是收取该费用的主体。省高管局作为行业管理部门和法规授权行使高速公路行政管理职能的行政主体，不可能履行对路产恢复原状的公路养护职责，也不可能承担因养护不及时的后果和责任。因此，湖北省高管局是收取高速公路赔补偿费用的主体之一，但并不是唯一主体，省高管局有权收取该费用，并不等于高管局有权占有该费用，收取赔补偿费用后应当及时全额返还给具体负责维修的高速公路经营管理者。
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